Предмет і метод адміністративного права

1. Предмет адміністративного права. Особливості й мета впливу ад-міиістративно-правових норм на суспільні відносини. Правовий по­рядок.

2. Адміністративне право: публічний та приватний аспекти.

3. Метод адміністративно-правового регулювання: значення, зміст і практичне застосування.

4. Історичний начерк. Кодифікація. Адміністративне право як наука.

1. У суспільстві діють норми (запроваджені або узаконені правила поводження), що впливають на людську поведінку і стосунки різного роду.

Норми можуть мати своїм предметом ставлення людини до зовнішнього світу і до самої себе (це норми моральні), до Творця (це норми релігійні), до іншої людини або об'єднань осіб. Останні є юридичними нормами. Головна функція цих норм — у розмежуванні інтересів, а також в обмеженні сво­боди кожного в інтересах свободи всіх членів суспільства.

Первісний суспільний стан є фактичне, а не юридичне співжиття осіб.

Суспільний зв'язок (відношення) між людьми полягає у тому, що вони, в усвідомлення загальних цілей або будучи вимушені життєвою необхідністю, визначають себе зобов'я­заними слідувати певним, більш чи менш однаковим для всіх членів суспільства, нормам поведінки, що ними ж ви­робляються.

Отже, формується певний організаційний порядок за рамка­ми законодавства і не в силу юридичних приписів (самоорга­нізація або звичаєве право).

Роль права полягає у регулюванні, стабілізації, упорядку­ванні, уніфікації всього того, що носить характер випадко­вості, тимчасовості, окремості.

Таким чином, суспільне (або ще кажуть: фактичне, життє­ве) відношення постає як об'єкт (константа) дії численних правових норм різного правового походження. На одне й те саме суспільне відношення можуть впливати норми цивіль­ного і трудового, сімейного і фінансового, державного і ад­міністративного, інших галузей права, перетворюючи його відповідно на цивільне, трудове, адміністративне правовідно-

3

шення. Норми цивільного права, впливаючи на суспільні відношення, розподіляють приватні майнові інтереси, регулюють пов'язані з ними відповідні взаємозобов'язання лю­дей. Норми фінансового права, впливаючи на суспільні відно­шення, мають на меті мобілізацію, розподіл, перерозподіл та витрачання державних коштів. Норми трудового права ма­ють на меті правове регулювання відносин працівників у про­цесі праці. Такі ж ілюстрації можна навести щодо кожного виду правового регулювання.

Адміністративне право як галузь права має свій предмет. Адміністративно-правові норми, по-перше, спрямовано на організацію функціонування адміністрації, на виконавчо-розпорядчу діяльність (якщо ширше, — на адміністративну діяльність). Цими ж нормами регулюються і організаційно-управлінські відносини, застосовані на праві державної влас­ності. При цьому предметом адміністративного права є не саме державне управління, а суспільні відносини, які у зв'язку з управлінням виникають. Саме ця обставина дозволяє відне­сти до предмета адміністративного права й недержавні види управлінського впливу (наприклад, у сфері комерційної, підприємницької діяльності).

По-друге, норми адміністративного права, обмежуючи сферу свободи соціального індивіда в інтересах суспільства, створюють правоохоронний режим, здійснюють функцію бо­ротьби з адміністративними правопорушеннями.

Адміністративне право і є класичною правовою галуззю, бо його норми реалізують функції права, про які згадувало­ся вище. Вони розмежовують інтереси між організаціями й громадянами та обмежують їх свободу в інтересах свободи соціальних індивідів та інститутів.

Отже, магістральні завдання адміністративного права, ви­ходячи з його предмета, — це правове регулювання організа­ційних, управлінських стосунків у суспільстві (адміністративна діяльність) та правоохоронна діяльність держави, що включає встановлення всілякого характеру правових заборон, застосу­вання до порушників різноманітних державно-примусових за­собів, зокрема й адміністративної відповідальності.       

Наявність двох каналів адміністративно-правового впливу свідчить про те, що ця галузь, на відміну від інших галузей

4

права, не має єдиного, уніфікованого характеру, але ці дві величезні групи адміністративно-правових норм об’єднує та обставина, що регулювання або правоохоронний вплив на суспільні відносини здійснюється на основі і для забезпе­чення правового порядку.

Правовий порядок — це такий порядок, запроваджений у державі, при якому будь-який акт адміністративної чи судо­вої влади обов'язково передбачає підставу у законі.

У рамках правового порядку адміністративно-правові норми створюють підзаконний характер для адміністративної та правоохоронної діяльності держави; є основою визначення компетенції органів та правових статусів службовців, їхньої службової поведінки; сприяють налагодженню правових зв'язків суб'єктів і об'єктів управління; забезпечують режим правової відповідальності за адміністративні правопорушен­ня. Правовий порядок доповнює, завершує порядок організа­ційний, встановлюючи систему об'єктивованих щодо людини постійно діючих адміністративно-правових приписів, дода­ючи цим певну "хиткість” поведінки людини в організації і стандартизуючи її, уніфікуючи юридичні форми, органі­заційні структури, систему взаємин між посадами й ролями. Отже, норми адміністративного права беруть на себе важли­ву функцію — узгодження особистої свободи із свободою загальною, що забезпечується державою саме підтриманням правового порядку.

2. Звідси є закономірним поділ адміністративного права на публічне та приватне право.

Публічне право (взагалі) — це сукупність норм права, що стосуються держави, її відносин. Класичне зовнішнє публі­чне право — міжнародне право.

Адміністративне публічне право є внутрішнім публічним пра­вом, бо охоплює правові норми, що застосовуються до відно­син між державою та юридичними особами, які не належать до іноземної держави. Такі норми, наприклад, містяться у Законах України "Про об'єднання громадян”, "Про власність”, "Про підприємства в Україні” тощо.

Адміністративне приватне право охоплює сукупність норм, що регулюють відносини управлінського характеру, які ви -

5

никають між державою та фізичними особами на підставі юридичних актів. Це законодавство, що регулює паспорт­ний режим, порядок пересування іноземних громадян у країні, порядок організації і проведення демонстрацій, мітингів, діяльність по реєстрації актів приватно-правового харак­теру у місцевих органах виконавчої влади (ліцензування підприємства, реєстрація релігійної громади тощо).

Для ґрунтовнішого аналізу предмета адміністративного пра­ва потрібно зупинитися на загальній характеристиці адмі­ністративної (державно-управлінської) діяльності. Право­охоронній же функції норм адміністративного права при­свячено спеціальні теми "Відповідальність за адміністра­тивні правопорушення” та "Адміністративний процес”.

3. Крім предмета, кожну галузь права характеризує метод правового регулювання.

Зміст адміністративно-правового методу включає відповідні юридичні норми, правовідносини та юридичні факти, опо­середковує ті й інші.

Владний, імперативний характер відрізняє метод адмініст­ративно-правового регулювання від інших методів. Прак­тичне значення цього методу, як і предмета адміністративно-правового регулювання, полягає в тому, що з їхньою допо­могою здійснюється розмежування різних правових галузей.

Питання про відмежування адміністративного права від інших галузей права істотне, тому що майже у кожному суспільному відношенні, хоч би якими правовими норма­ми воно не регулювалося, можна знайти елементи чи про­яви управлінсько-організаційних відносин і тому нерідко доводиться проводити розмежування відносин адміністра­тивно-правових і відносин, врегульованих нормами інших галузей права. У такому разі роль універсального розмежу-вача відіграє предмет регулювання суспільних відносин; у кожній галузі права він специфічний, властивий тільки їй. Але в деяких випадках предмети регулювання різних галу­зей можуть настільки зближуватися, що виникає потреба у додатковому критерії розмежування — методі регулю­вання. Навіть більше, на певні сфери суспільних відносин спочатку діють норми адміністративного права, упорядко-

6

вуючи їх в організаційно-структурному плані, й тільки після того на ці сфери починають діяти норми інших галузей права, немовби доповнюючи адміністративно-правове ре­гулювання. Далі у темі "Адміністративний процес” ми по­кажемо і протилежну ситуацію, коли чимало життєвих відносин отримують матеріальне регулювання через дію відповідних норм трудового або земельного, фінансового та цивільного права, проте процедурні правила їх реалі­зації регулюються тільки адміністративно-процедурним правом.

Тут спробуємо показати співвідношення адміністративного права і основних правових галузей:

1) Розмежовуючи адміністративне та конституційне пра­во, навряд чи доцільно брати за критерій розмежування пред­мети цих галузей. Адже сфера виконавчої влади с об'єктом дії обох галузей права. Конституційні норми с основопо­ложними також і для адміністративного права, у сфері якого вони знаходять конкретизацію, практичне втілення. Для прикладу можна взяти передбачені у Конституції принципи організації держави, зокрема виконавчої влади, її співвідно­шення з іншими гілками державної влади тощо. Або у ст 36 Конституції закріплено, скажімо, право громадянина на свободу об'єднання у політичні партії, громадські організації. Нормами ж адміністративного права регулюється порядок ут­ворення, реєстрації, діяльності об'єднань громадян, їхній юри­дичний, фінансово-майновий статус, відповідальність тощо.

Іншими є результати такого розмежування, коли за його основу взяти метод правового регулювання. Конституційне регулювання справляє вплив на відносини, що перебувають у статичному стані. Власне, мета конституційного регулю­вання — досягти цієї статики, зафіксувати різноманітні суспільні відносини. Що ж до права адміністративного, то його норми мають регулювати ті самі відносини, але в їхньому розвитку, у стані функціонування, прикладної реалізації.

2) Адміністративне право тісно пов'язане з фінансовим пра­вом спільним методом регулювання відповідних суспільних відносин. Фінансово-правові відносини лише частково от­римують адміністративно-правове регулювання (через ме­тоди "влада-підпорядкування”). Регулювання частини фінан-

7

сових справ — явище цивільно-правового порядку. Отже, розмежування між двома галузями доцільніше здійснюва­ти за предметом регулювання.

Предметом фінансового права є суспільні відносини, що виникають у процесі акумуляції та розподілу державою гро­шових коштів між споживачами. Цей процес здійснюється у правових формах бюджетного (прямого) фінансування, по­ширення цінних паперів, оподаткування, кредитування, суб­сидіювання. Отже, матеріальне регулювання фінансових відносин — предмет фінансового права. Що ж до адмініст­ративного права, то його норми встановлюють державні процедурні правила розв'язання фінансових справ, органі­заційні структури, форми фінансових відносин, їхні повно­важення та ін.

3) Адміністративні правові відносини та трудові правовідно­сини зближує нерівноправність статусу їх суб'єктів: у таких відносинах одна сторона наділена владно-організаційними повноваженнями щодо іншої. Отже, методи регулювання ад­міністративно-правових та трудових відносин є тотожними.

Спробуємо розмежувати ці сфери за предметом регулю­вання. Трудове право регулює трудові відносини працівників як учасників трудового процесу. Це відносини, що виника­ють, розвиваються на грунті матеріального стимулювання та соціального страхування, охорони праці та відпочинку, роз­гляду трудових спорів і питань сумісництва. Щодо адмініст­ративного права, то його норми регулюють управління тру­довою діяльністю людей, організацію трудового процесу.

4) Певну складність становить проблема розмежування адміністративного та цивільного права. Традиційно ці га­лузі різняться характером інтересу, що лежить в основі тих або інших правовідносин. Якщо у правовідносинах пере­важає інтерес публічний, то такі відносяться до публічного права, а якщо приватний інтерес — до права приватного. Із цього погляду адміністративне право посідає одне з чільних місць у системі публічного права, протиставляю­чись тим самим праву цивільному, яке посідає виключне за своїм значенням місце у системі приватного права і до якого належать усі відносини майнового характеру, а та­кож такі, що грунтуються на приватно-правовому статусі

8

(угоди, зобов'язання тощо), інші відносини, передбачені Цивільним кодексом. На відміну від публічних, приватні відносини захищаються у позовному порядку.

Отже, йдеться про спроби розмежування адміністратив­ного та цивільного права за предметом правового регулю­вання. Але питання у тому, що норми адміністративного права теж регулюють певні відносини майнового характеру по управлінню державним майном. У віданні міністерств та відомств перебувають будови, споруди, грошові і валютні кошти. Згідно з державними контрактами задовольняються потреби їхніх виконавців у фінансових ресурсах. Але го­ловні завдання у розпорядженні держмайном виконує спе­ціально створений Фонд державного майна. Ці відносини хоч і є майновими, проте передбачають адміністративно-правову діяльність з організаційно-владного розпоряджен­ня майном. У діючому цивільному законодавстві щодо цьо­го сказано, що до майнових відносин, які засновані на адмі­ністративному або іншому підпорядкуванні однієї сторони іншій, цивільне законодавство, як правило, не застосовується (Цивільний кодекс України, ст. 2). Отже, для того, щоб чіткіше розмежувати адміністративні та цивільні правові відносини, слід обирати два критерії — предмет регулюван­ня (це дозволить відмежувати чисто майнові відносини від майново-організаційних) та метод регулювання відносин.

4. Сучасне адміністративне право є продуктом європей­ського континентального правового розвитку.

Вже з середини XIX ст. у системі адміністративного (тоді — поліцейського) права переважає вплив французької та німецької адміністративних шкіл, хоча першим кроком у розвитку цієї галузі можна вважати "Наказ о градском благополучии”, поширений в Україні у другій половині XVII ст. Цей акт відіграв певну роль у кодифікації поліцейського законодавства, адже до цього українське право спиралося на "Литовський Статут” — конгломерат юридичних норм. Саме у "Наказі” започатковано поняття "порядок”, "безпе­ка”, "благочиння”. Тут же було врегульовано життєві відно­сини щодо охорони економічної діяльності, засоби попе­редження, припинення стихійного лиха, відвертання шко-             9

ди правопорушень і порядок застосування державних при­мусових заходів.

Позиції "Наказу” увійшли до створеного у 1744 р. міжга­лузевого кодексу "Права, за якими судиться малоросій­ський народ”.

Наприкінці ж XVIII ст. в Україні поширено досконалі­ший адміністративний закон — "Устав благочиния или полицейский”, що із змінами і доповненнями діяв до се­редини 30-х років XIX ст., коли було кодифіковано комі­сією М.М.Сперанського основні державні закони, у тому числі й норми поліцейського права, яке з 1907 р. йменується адміністративним правом. Тепер галузь об'єднує адміністративно-правові норми упорядкувального, регу­люючого значення (норми "благоустрою”) і норми пра­воохоронні ("благочиння”).

Починаючи з 1919 р., адміністративне право (як і рим­ське, церковне право, богослов'я) вилучено з розкладів за­нять у вищих юридичних навчальних закладах; до середини 30-х років воно входило до курсу державного права як його частина. Така політика щодо цієї базової галузі була про­явом партійно-державного ставлення до права, до закон­ності. Ультраліві більшовики (Пашуканіс, Стальгевич, Берцинський) у "концепції” господарського розвитку (1927 р.) проголошували право "тягарем на ногах радянської держа­ви”. "Не законність, а діловитість!” — така директива партії визначала політику щодо права. Поряд з обмеженням юри­дичного (зокрема, адміністративно-правового і прокурорсь­кого) впливу на економіку, під гаслом "єдності державної влади” проводилася концентрація законодавчої, виконавчої і власне судової влад у руках партійних комітетів.

З 50-х років і до цього часу зусиллями юристів-науковців та практиків адміністративне право сформувалося як галузь права, як галузь законодавства, як навчальна дисципліна, нарешті, як наука.

Як галузь права, адміністративне право — це уособлена гру­па правових норм (інститутів права), об'єднаних спільністю відносин, що ними регулюються (або охороняються). Адміні­стративне право — самостійна галузь (частина) правової сис­теми української держави.

10

Як галузь законодавства, це сукупність актів як кодифіко­ваних, так і поточних. Адміністративне законодавство (маєть­ся на увазі правоохоронне) нині піддається черговій коди­фікації. Ще в 1927 р. в Україні було прийнято Адміністра­тивний кодекс, акти кодифікаційного значення прийма­лися у 1961 р. (йдеться про Указ від 15.12.1961 р. "Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладають­ся в адміністративному порядку” та видані згодом на його основі численні закони). У грудні 1984 р. прийнято Кодекс про адміністративні правопорушення, який з доповнен­нями та поправками діє дотепер. Нині ж провадяться ро­боти з кодифікації адміністративного законодавства не тільки правоохоронного напрямку (створено проект но­вого Адміністративного кодексу, прийнято Митний ко­декс, закони "Про міліцію”, "Про охорону державного кордону”, "Про надзвичайний стан” тощо), а й організа­ційно-управлінського спрямування (набув чинності Закон "Про державну службу”, прийнято законодавство про місце­ву державну адміністрацію, про об'єднання громадян і т.п.).

Як наука, адміністративне право має загальнонаукові зав­дання, а саме: виявлення, опис, пояснення процесів, явищ, закономірностей і формулювання на цьому грунті передба­чень, прогнозів, рекомендацій щодо вдосконалення й роз­витку адміністративної практики. Проте ототожнювати цю правову галузь з наукою управління недоречно, оскільки державне управління й взагалі управлінську діяльність лише частково юридизовано, до того ж управління реалізується не тільки в адміністративно-правовій формі. Правовими за­собами управління є і фінансово-правові, цивільно-правові, трудові закони, законодавчі акти про підприємництво, підприємство і т.д. На управління (зокрема, державне) "пра­цюють” і численні фундаментальні та прикладні науки:

технічні (прикладна математика, інформатика, технічна кібернетика, системотехніка та ін.), економічні (економіка галузей народного господарства, економетрія, статистика, економіка праці тощо), природничі (гігієна праці, промис­лова медицина); соціологія, політологія, психологія, етносоціологія, етика, естетика. Разом з правовими науками вони складають поняття "наука управління” або "теорія соціаль-

11

ного управління”. Предмет останньої можна визначити як дослідження процесу функціонування управляючих систем від їхньої низової ланки і окремого працівника до масштабів усього суспільства, а мету — як забезпечення життєздатності, само­розвитку цих об'єктів, досягнення вищого ступеня організо­ваності, впорядкованості явищ, процесів, управлінської та іншої ефективності при мінімальних витратах часу й коштів. Зали­шається додати, що в рамках синтетичної науки управління, за допомогою методів, властивих її складовим частинам, і відбувається взаємозбагачення, інфільтрація ідей, методів при­кладних засобів одних наук у інші (для прикладу можна вка­зати на біоніку, генну інженерію, соціоніку тощо).