ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

6

Глава   1

Сутність державного управління та його співвідношення з державною виконавчою владою

1.1. Загальне поняття управління та його види

Основні поняття категорії "управління". Адмініст­ративне право як складова частина правової системи держави характеризується насамперед тим, що воно висту­пає регулятором особливої категорії суспільних відносин, а саме: відносин, які складаються у сфері державного управління.

Сам термін "адміністративне" у перекладі з латинської означає "управління". Тому словосполучення "адміністра­тивне право" цілком закономірно можна трактувати як "управлінське право".

Термін "управління" у буквальному розумінні означає діяльність з керівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за допомогою яких приводять в рух машини; підрозділу в системі устано­ви; вид синтаксичної залежності тощо.

Подібне різночитання зумовило необхідність уніфіку­вати як термінологію, так і її трактування, незалежно від того, які конкретні аспекти управління висуваються на перший план.

Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи юристи, оперуючи управлінською терміно­логією, вкладають у її значення різний смисл. Тому спроби

7

дослідників відшукати загальне, що може реально характе­ризувати управління в усіх його можливих проявах, вияви­лися не тільки цікавими з наукової точки зору, а й такими, що мали велике практичне значення.

Вирішальну роль у пошуку універсальних характерис­тик управління відіграла кібернетика — наука про загальні закономірності процесів управління та інформації у маши­нах, живих організмах і суспільстві. За допомогою катего­рій, вироблених кібернетикою, з'явилася можливість знайти єдині позиції, яка відсутня у різних варіантах "ві­домчого" підходу до розуміння сутності управління. Цьому сприяло і те, що безпосереднім об'єктом вивчення кібер­нетики є абстрактний процес управління. Тобто вона дос­ліджує процес управління в цілому, без урахування особ­ливостей, які завжди притаманні конкретним учасникам реальних управлінських відносин.

Увагу спеціалістів різних галузей знання кібернетика привернула і системним підходом до аналізу сутності уп­равління та всіх пов'язаних з ним категорій.

Якими ж були вихідні позиції цього підходу? По-пер­ше, кібернетика, запропонувала шукати сутність зазначе­ного аналізу виходячи з визнання того, що управління — це система взаємодіючих компонентів; по-друге, визначи­ла, що управлінські системи є цілісними (цілісність систе­ми — це сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні тим компонентам, які утворю­ють систему; характерним прикладом щодо цього є меха­нічний годинник, який складається з багатьох деталей, їх сукупність породжує унікальну якість — здатність фіксу­вати перебіг часу); по-третє, поставила питання про самокерованість (самоорганізацію) управлінських систем;

по-четверте, довела, що управління — це об'єктивна зако­номірність.

І хоча системний підхід до явищ дійсності не є відкрит­тям кібернетики, та саме вона привернула загальну увагу до того, що управління треба розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із взаємодіючих компо­нентів.

 8

Таким чином, в управлінні як в об'єктивно існуючому явищі було виявлено і деталізовано (відокремлено) голов­ну ланку — управлінську систему. Саме вона виявилася носієм усіх складових і ознак управління.

Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і керованої, тобто тієї, яка підда­ється управлінню, відчуває на собі дію (вплив) керуючої підсистеми.

Керуючу підсистему прийнято визначати як суб'єкт уп­равління, тобто як те, що управляє, а керовану — як його об'єкт, тобто те, чим управляють. Звідси випливає, що ке­руюча підсистема (суб'єкт) управляє керованою (об'єк­том). Керівництво (або управління) об'єктом здійснюється за допомогою керуючого впливу, який виходить від суб'єк­та. Керуючий вплив — це ще один неодмінний і обов'яз­ковий (присутній завжди) компонент управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні управлін­ня як такого. Саме в керуючому впливі суб'єкта на об'єкт і закладена сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її компонентів (насамперед суб'єкта і об'єкта).

Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб'єкт управління впливає на його об'єкт. Внаслідок цього об'єкт певною мірою змінюється, набуває нових якостей та організаційних особливостей. Головною визна­чальною ознакою змін (набутих об'єктом нових якостей та організаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам, інтересам і бажанням суб'єкта. Суб'єкт прагне до змін в об'єкті, які йому вигідні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про те, як має бути органі­зований і як повинен функціонувати об'єкт. Тому керую­чий вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.

Такий вплив містить комплекс керуючих команд, які виробляються, формуються і видаються суб'єктом. Об'єкт ці команди сприймає, "осмислює" і реалізує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи призначення і згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвлад­ність об'єкта суб'єкту.

9

Для формування керуючих команд суб'єкт потребує ін­формації про те, правильно чи неправильно "зрозумів" об'єкт його попередні команди, наскільки точно їх вико­нано, чи достатній від них одержано ефект. Тому суб'єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об'єкта, тобто встанов­лює і підтримує так звані зворотні зв'язки.

Зворотні зв'язки — це ще один компонент управлін­ської системи. Інформація, що є наслідком зворотних зв'язків, є підставою для оцінки суб'єктом стану об'єкта, коригування суб'єктом своїх дій, вироблення нових ко­манд, тобто для формування чергового імпульсу керуючо­го впливу на об'єкт.

Саме за такою схемою відбувається перетворення (роз­виток, еволюція) управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний (перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її розвиток та еволю­цію. Його прийнято називати управлінським процесом, а системи, в яких такий процес спостерігається, — дина­мічними.

Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб'єкт управління, тобто джерело керуючого впли­ву, той, хто управляє, виконує функції керівництва і впли­ває на об'єкт з метою переведення його у новий стан;

2) об'єкт управління, тобто те, на що спрямовано ке­руючий вплив суб'єкта; що функціонує під цим впливом;

3) керуючий вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і організуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допо­могою яких здійснюється вплив на об'єкт і досягаються реальні зміни у ньому;

4) зворотні зв'язки, тобто інформація для суб'єкта про результативність керуючого впливу та зміни в об'єкті.

На підставі викладеного можна сформулювати універ­сальні, найбільш загальні, абстрактні (кібернетичні) визна­чення категорій "управління" та "універсальна система".

У найбільш узагальненому вигляді управління — це ді­яльність суб'єкта, що дістає вияв у цілеспрямованому, організуючому впливі на об'єкт управління, здійснювано­му з метою приведення останнього у бажаний для суб'єкта стан.

 10

Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розви­вається завдяки взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під управлінською системою розуміють сукуп­ність компонентів, які у процесі взаємодії утворюють єди­не ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм, будівля, годинник, комп'ютер, навчальна група тощо); су­купність взаємозв'язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і розвиваються відповідно до заданої мети, що є загальним для всіх цих елементів; певну ціліс­ність (єдність), яка існує завдяки внутрішній взаємодії і зв'язкам між елементами, що її утворюють.

З позицій кібернетики управлінський процес дістав ви­яв практично у будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох глобальних управлінських систе­мах: механічній, біологічній і соціальній. Залежно від цього виділяють й три основні види управління:

• технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

• біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;

• соціальне — управління людьми та їх колективами.

Кожен з перелічених видів є об'єктом пізнання і дослі­джується людиною в рамках відповідних наук.

Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також наук техніко-математичного профі­лю. Дослідження соціального управління є безпосереднім завданням суспільних наук. Що ж до кібернетики, то її пріоритети обмежені "трансплантацією" в галузь соціаль­них досліджень найбільш загальних абстрактних понять про категорії управління.

Кібернетичний підхід до поняття управління — це під­хід формалізований. Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показників, там, де управлінські категорії представлені здебільшого математичними формулами та символами. У такому вигляді вони реально можуть вико­ристовуватися лише у сфері техніки: комп'ютерах, кальку-

11

ляторах, касових апаратах, аудіо- і відеосистемах, навіга­ційних, криміналістичних та інших пристроях.

Внаслідок такого роду особливостей кібернетика не мо­же пояснити ті управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де головною дійовою особою висту­пає людина. Прийнятна як найбільш загальна і в основно­му формальна наука про управління, вона виявляється не­спроможною, коли йдеться про своєрідність управлін­ських відносин у людському суспільстві.

Наділені волею і свідомістю, люди виступають при цьому і в ролі керуючих, і в ролі керованих. Вони одночас­но є і джерелами керуючого впливу і об'єктами, які відчу­вають цей вплив на собі. Люди формують інформаційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та завдання управління, приймають рішення, реалізують уп­равлінські команди.

Іншими словами, управління у соціальних системах знаходить прояв у свідомо-вольових зв'язках людей. Усі основні управлінські категорії (суб'єкт, об'єкт, керуючий вплив, зворотні зв'язки) не є абстрактними. Вони матеріа­лізовані у конкретних діях людей, колективів, у взаємовід­носинах між ними.

Саме тому, за змістом структурних елементів, управлін­ських взаємозв'язків та взаємозумовленостей, найбільш складним визнається соціальне управління, тобто управ­ління людьми та їх колективами. Пізнання ж як соціаль­ного управління в цілому, так і окремих його сторін є зав­данням багатьох наук соціального профілю, в тому числі й адміністративного права.

Характеристика соціального управління та його види. Соціальне управління — це управління, здійснюване у людському суспільстві, людьми по відношенню до лю­дей. І суб'єкт, і об'єкт управління представлені тут люди­ною. Отже, в управлінських системах, які функціонують у соціальному середовищі, головним і провідним є люд­ський фактор.

Основними категоріями соціального управління є ті самі суб'єкт, об'єкт, керуючий вплив, зворотні зв'язки,

 12

управлінська система. Проте їх зміст, форми і методи впливу, цілі взаємодії, принципи, на яких вони базуються, стають зовсім іншими, кардинально відмітними від того, що спостерігається у технократичних і біологічних систе­мах. Усі відомі категорії набувають у соціальному управ­лінні конкретного вираження у діях людей, їх колективів, у їх взаємозв'язках.

Управління має місце у будь-якому суспільстві і, прак­тично, у будь-якому людському колективі. Залежно від іс­торичних, екологічних, політичних та інших обставин мо­жуть змінюватися його цілі, форми, методи. Незмінною залишається необхідність в управлінні. Функції, породже­ній суспільством, без якої воно не може обійтися.

Основою потреби в управлінні є проста на перший пог­ляд обставина, властива у будь-якому людському колекти­ву. Це — співробітництво людей всередині колективу. Са­ме співробітництво, спільна діяльність заради досягнення конкретних цілей, перетворює окремо взятих людей у колектив.

Уявімо, що зібралася група людей, кожен прагне до адекватної для всіх мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського формування). У який спосіб найкраще розв'язати спільну для всіх і для кожного окре­мо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб — спів­робітництво, спільна діяльність, спільне подолання труд­нощів і розв'язання завдань, що постають на шляху досяг­нення мети. Іншими словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні, фізичні та інші можли­вості його членів, розпочати спільно діяти. Зробити це можна тільки одним шляхом, — впливаючи на кожну лю­дину, щоб досягти усвідомлення кожним необхідності в спільній праці. В результаті будемо мати соціальну управ­лінську систему, де є суб'єкт, об'єкт і керуючий вплив.

Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці об'єктивно породжує потребу управління. Водночас, ця потреба завжди виникає там, де спостеріга­ються будь-які варіанти спільної діяльності людей. Управ­ління в даній ситуації являє собою засіб забезпечення спільної діяльності, умову її нормального функціонування.

13

Суспільство в цілому є результатом спільної діяльності людей, їх співробітництва. Більше того, в подібному розу­мінні суспільство — найвища форма спільної праці людей, а управління — атрибут суспільного життя.

Виходячи з викладеного, визначимо найсуттєвіші, на наш погляд, ознаки соціального управління:

1) соціальне управління завжди присутнє там, де вини­кає спільна діяльність людей;

2) його головне призначення полягає у здійсненні ре­гулюючого впливу на поведінку учасників спільної ді­яльності;

3) функції соціального управління (координація, узго­дження, планування, контроль, нагляд, примус) реалізу­ються в рамках суспільних відносин;

4) внаслідок соціально-управлінських впливів виника­ють управлінські відносини, які є різновидом, по-перше, суспільних, а по-друге, — вольових відносин;

5) соціальне управління є різновидом людської ді­яльності.

На підставі цих ознак можна сформулювати визначен­ня соціального управління.

Соціальне управління — це вид вольової діяльності, вираженої у цілеспрямованому й організуючому впливі, здійснюваному з метою забезпечення узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх колективів в інтересах ефективного розв'язання завдань, що стоять перед ними.

Як і будь-який інший вид управління, соціальне управ­ління має системний характер і здійснюється в рамках со­ціальних управлінських систем. До факторів, які детермі­нують ці системи, належать такі:

1) єдність системи по відношенню до середовища і ба­гатоманітність її зв'язків з ним;

2) наявність у системи відносно самостійних компо­нентів, з яких утворені її керуюча і керована підсистеми;

3) інтегрування компонентів системи, внаслідок чого ціле (система) набуває властивостей і характеристик, які відсутні в окремих складових систем, тобто наявність у системи інтегративних якостей;

 14

4) наявність всередині системи суперечностей, що є ру­шійною силою її саморозвитку, які породжують необхід­ність самоуправління, цілеспрямованого впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану);

5) історичність системи, тобто розвиток її у часі. Соціальне управління, як і весь комплекс відносин, що складаються у суспільстві, — багатопланове й багатогранне явище. Цим і породжена величезна кількість спроб здійс­нення його видової класифікації.

Управління може здійснюватись однією людиною і ко­лективом людей. Управляти можна економікою, соціаль­но-політичною, духовною сферами тощо. Однак найбільш послідовне врахування характеристик соціального управ­ління, специфіки керуючого впливу знаходить вияв у його поділі на такі два основних види:

• державне управління, де суб'єктом виступає держава в особі відповідних структур;

• громадське управління, де суб'єктами є недержавні утворення.

Треба зазначити, що в суспільстві, організованому на державній основі, переважне значення має державний ка­нал соціально-керуючого впливу. Нині у суспільному жит­ті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави.

Поряд з цим, в умовах адміністративної реформи і рин­кових перетворень в економіці зростає активність недер­жавних формувань і структур. Вони беруть дедалі активні­шу участь в управлінні не тільки суспільними, а й держав­ними справами, у розв'язанні політичних, господарських і соціально-культурних проблем.

Визнаючи наявність у них можливостей правильно розв'язувати такі проблеми, держава наділяє деякі недер­жавні об'єднання повноваженнями державно-владного характеру.

Як приклад можна навести Закон України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні". Згідно з ним виконавчим комітетам сільських, селищних і міських рад делеговано значний обсяг повноважень органів дер­жавної виконавчої влади, зокрема такі:

15

• здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;

• реєстрація суб'єктів права на землю; реєстрація права користування землею і права договорів на оренду землі;

• організація і ведення земельно-кадастрової доку­ментації;

• статистичний облік громадян, які постійно або тимча­сово проживають на відповідній території;

• вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених зако­ном до їх відання, реєстрація актів громадянського стану.

У цілому ж аналіз функцій суб'єктів громадського управ­ління свідчить, що основними напрямами їх діяльності є:

• виконання переданих до їх відання функцій органів державної виконавчої влади;

• здійснення безпосереднього впливу на роботу держав­ного апарату (спільне вироблення питань, пов'язаних з уп­равлінням господарством, культурою, організація громад­ського контролю);

• управління своїми внутрішніми справами.

Державне і громадське управління не є видами діяль­ності, що протистоять один одному. Як різновиди соціаль­ного управління вони мають багато схожого. Спільні риси, які досить легко можна у них виявити, зумовлені єдністю цілей і завдань, у виробленні яких ці дві системи беруть активну участь, а також самою природою управлінської діяльності.

Поряд з цим кожному з названих видів управлінської діяльності притаманні специфічні ознаки, що виключає можливість їх ототожнення. Відмінності між ними зумов­лені особливостями їх організації, характером використо­вуваних форм і методів впливу.

Так, державне управління здійснюється спеціальним апаратом держави, в якому на платній основі працюють державні службовці. Діяльність такого апарату має юри­дично-владний характер і забезпечується примусовою си­лою держави. Суб'єкти державного управління виступають від імені держави. Рішення, які приймаються у рамках цієї

 16

системи, обов'язкові для всіх учасників суспільних від­носин, у тому числі й для недержавних організацій та формувань.