Загальна частина

Глава 1 ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВИ

§ 1. Поняття, принципи, правові методи і форми фінансової діяльності держави. Фінансова політика

Громадянське суспільство не може успішно функціонувати та розвиватись без держави. Держава, в свою чергу, як організації публічної влади, неминучою умовою реалізації притаманних їй завдань і функцій передбачає наявність державних фінансів. Державні фінанси — це цілісна система суспільних відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів з метою виконання завдань і функцій держави, а також забезпечення умов розширеного відтворення. Тобто фінансова діяльність держави зумовлена об'єктивною необхідністю і є процесом збирання, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, що забезпечують практичне виконання функцій державою.

На різних етапах розвитку людської цивілізації зміст фінансової діяльності держави не був однаковим. У рабовласницькому та феодальному суспільствах фінансові потреби держави задовольнялись переважно шляхом встановлення різноманітних натуральних повинностей і зборів. Основними видатками докапіталістичних держав були видатки на утримання монарха та його оточення, державного апарату, будівництво громадських споруд — доріг, портів, храмів, зрошувальних систем тощо, а такс ж видатки на ведення війн. Причому витрати на ведення війн, як правило, перевищували за своїм обсягом всі інші ви­датки держави, разом взяті. Головними доходами держави в цих суспільствах були: надходження від доменів (державного майна) і регалій (монопольного права монарха на окремі промисли і торгівлю певними товарами — сіллю, прянощами тощо), воєнні трофеї, данина з поневолених народів, періодичні нату­ральні і грошові збори всередині країни, повинності, мито, по­зики.

Із занепадом феодалізму та поступовим утвердженням в його надрах капіталістичного способу виробництва все більшого зна­-

11

чення стали насувати чисто грошові доходи і видатки держави, а питома вага натуральних зборів і повинностей скорочувалась. Також в історичних рамках феодалізму на межі ХУІ-ХУП століть сталася ще одна епохальна подія у розвитку фінансів — повністю відділилася від власності монарха і стала самостійною державна казна. Саме тоді з'явилися власне кредит, а дещо пізніше — державний бюджет.

Державні фінанси зіграли роль потужного важеля первісного нагромадження капіталу, що мало місце головним чином у ХVІ-ХVIII століттях. З їх допомогою з колоніальних країн у метрополії перекачувались величезні багатства, які потім перетворювались у капітал. Державні податки і позики все частіше стали застосовуватись у виробничих інтересах для створення і розвитку перших капіталістичних підприємств. Важлива роль у нарощуванні первісних капіталів належала системі протекціонізму, яка давала можливість першим вітчизняним капіталістам встановлювати на товари і послуги, що вони виробляли чи надавали, особливо високі ціни, одержувати надприбутки, спрямовувати їх переважно на розширене відтворення.

В капіталістичній державі, коли товарно-грошові відносини набули всеосяжного характеру, фінанси стали виражати економічні відносини по утворенню, розподілу і використанню фондів грошових коштів в процесі розподілу і перерозподілу національного доходу. Основні засоби капіталістичних держав зосереджувались у державному бюджеті.

Для державних фінансів капіталістичних країн XIX століття було характерним дуже швидке зростання видатків, постійне перевищення їх над доходами казни, що зумовлювалось насамперед мілітаризацією економіки. Ще більше посилилась ця тенденція на рубежі ХІХ-ХХ століть, коли майже у всіх капіталістичних країнах видатки держав на воєнні потреби значно перевищили половину їх прибутків. Крупні кошти витрачалися також на утримання державного апарату — парламенту, міністерств і відомств, поліції, тюрем і т.д. Видатки на соціальні потреби — освіту, охорону здоров'я, страхування — були мізерними. Основним джерелом доходів держави були податки, переважно непрямі.

У XX столітті відбулося повне зрошення капіталістичної держави з монополіями, дальше розширення функцій держави. Держава стала забезпечувати не тільки обороноздатність краї-

12

ни, охорону придатної власності, свободу підприємництва і правопорядок, але й безпосередньо брала участь в процесі ви­робництва, розподілу : використання суспільного продукту. В умовах державного монополістичного капіталізму, особливо після другої світової війни, в структурі державних видатків ста­лися нові глибокі зміни. Їх сутність полягає в тому, що, не дивлячись  дальше швидке зростання видатків в абсолютних величинах ні мілітаризацію (особливо в США), питома вага їх в порівнянні з аналогічними видатками на початку XX століття значно скоротилась і водночас істотно збільшилась питома вага та абсолюти розміри видатків на соціальні цілі — освіту, охо­рону здоров'я, соціальне забезпечення.

Демократизація суспільного життя в умовах розвинутої рин­кової економіки привела до того, що в ряді країн Заходу дер­жавні видатки на соціальні цілі стали одними з головних. На цій підставі навіть з'явились поняття "шведський соціалізм”, "канадський соціалізм” і т.п. Значного поширення набули ви­датки по втручанню держави в економіку, зокрема у декілька разів збільшилися державні капітальні вкладення в електро­енергетику, вугільну, газову та інші базові галузі промисловості, на підтримку сільського господарства — однієї з найбільш опі­куваних галузей економіки. В найрозвинутіших капіталістич­них країнах за рахунок державних коштів була створена атомна промисловість.

Нині на Заході істотно зросла питома вага державного сек­тору економіки. Прагнучи збільшити зайнятість населення і скоротити безробіття, уряди видають підприємцям, які розши­рюють виробництво, субсидії для капіталовкладень. Різко зрос­ли державні видатки на науково-технічний прогрес і в розви­нутих країнах Заходу досягають нині до п'ятдесяти-сімдесяти відсотків усіх видатків на дані цілі. Держава стала активно до­помагати монополіям власної країни в гострій конкурентній боротьбі на світовому ринку, надаючи фірмам, що експортують продукцію, найрізноманітніші пільги. Видатки по регулюван­ню процесу розширеного відтворювання у багатьох країнах досягли в наш час двадцяти і більше відсотків загальної суми ви­датків державного бюджету. З'явились якісно нові державні видатки на охорону довкілля, подолання економічної відста­лості окремих районів, надання субсидій і кредитів країнам, що розвиваються.

13

Втручання держави в процес розширеного відтворення і сферу соціальних відносин в новітній час перейшло державні кордони. Так, країни Європейського Співтовариства створили міждержавні фонди грошових коштів, що використовуються для фінансування сільського господарства, подолання структурно­го безробіття, перепідготовки і передислокації робочої сили, подолання істотних диспропорцій у розвитку окремих регіонів цих країн.

Таким чином, в умовах соціальне орієнтованої економіки різко розширилась сфера фінансових відносин, у яких бере участь держава, поле фінансової діяльності держави в цілому. Значного розвитку набули регіональні і місцеві фінанси, поза­бюджетні спеціальні урядові фонди, фінанси державних підприємств. Проте, не дивлячись на це, фінансових ресурсів, що акумулюються з їх допомогою, не вистачає на покриття все зростаючих видатків держави. Бюджети капіталістичних країн характеризуються крупними хронічними дефіцитами, зростан­ням державних позик, збільшенням державного боргу.

Виключно високого розвитку набули в наш час фінанси приватних національних і транснаціональних корпорацій. За їх організаційною структурою це частіше всього акціонерні това­риства. Останнє зумовлено тим, що випуск акцій — одна з найефективніших форм мобілізації капіталу. Вона дозволяє транс­формувати грошові збереження у виробничі інвестиції. Без акцій, облігацій, кредитів і інших елементів фінансового ринку кор­порації повинні були б знаходитись на самофінансуванні, що різко обмежувало б їх можливості розвитку. Фінансова сторона діяльності акціонерних товариств і підприємств інших форм власності набуває все більшого значення.

При цьому необхідно мати на увазі, що коли фінанси підприємств загальнодержавної і муніципальної форм власності належить розглядати в цілому як децентралізовані грошові фонди держави, то фінанси підприємців-приватників необхідно роз­глядати з точки зору державного впливу на них зовсім з інших позицій. Доцільно пригадати зауваження з цієї нагоди відомого французького юриста-фінансиста Поля Марі Годме, який пи­сав, "що в жодному випадку не слід забувати про фундамен­тальні відмінності між державними і приватними фінансами. Головна відмінність між ними зумовлена тим фактом, що стан приватних фінансів залежить від законів ринкової економіки.

14

Так, попит і пропозиція на ринку зумовлюють визначення роз­міру облікового процента. Стан же і динаміка державних фінансів визначаються рішеннями держави і діями публічної влади”¹. П.Годме стисло сформулював відмінні риси приватних фінансів від державних, які можна звести до наступного:

— держава може в примусовому порядку забезпечити власні доходи з допомогою системи податків та інших обов'язкових платежів, в той час як примусового виконання по відношенню до самої держави ніколи не буває. Приватні особи не можуть в примусовому порядку забезпечити власні доходи і, відповідно, можуть виявитись неспроможними виконати свої зобов'язання;

— державні фінанси пов'язані з грошовою системою, яка в більшій або меншій мірі управляється державою, тоді як ця грошова система не залежить від волі приватного власника, що розпоряджається лише власними фінансами;

— приватні фінанси зорієнтовані на одержання прибутку. Державні фінанси, навпаки, — це засіб здійснення загального інтересу;

— розміри державних фінансів незрівнянно більші, ніж роз­міри приватних фінансів, якими розпоряджаються окремі осо­би. "Цих відмінностей цілком достатньо, — резюмує П. Годме, — щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, не дивлячись на свій зв'язок з приватними фінансами, чітко відмежовується від останніх і не залишає місця для того, щоб створити єдину науку про фінанси, яка б об'єднувала як дер­жавні, так і приватні фінанси”'.

Із вищенаведеного очевидно, що державні фінанси — це си­стема грошових відносин, яка виникає разом з державою і нероз­ривно пов'язана з її існуванням. Проте не будь-які грошові відно­сини є фінансовими (наприклад, відносини купівлі-продажу є цивільно-правовими, відносини з приводу сплати адміністра­тивного штрафу — адміністративно-правовими і т.п.).

Фінанси відрізняються від грошей як за змістом, так і за функціями, що вони виконують. Гроші — це всезагальний ек­вівалент, з допомогою якого насамперед вимірюються затрати праці асоційованих виробників, а фінанси — економічний інструмент розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту і національного доходу, знаряддя контролю за утво-

_________________________________________________

¹ Поль Мари Годме.  Финансовое право. – М.: Прогресс, 1978. – С. 41.

²

Там же. – с.42

15

ренням і використанням фондів грошових коштів. Ці останні є матеріальним змістом фінансів. Головне призначення фінансів полягає в тому, щоб шляхом утворення грошових доходів і фондів забезпечити не тільки потреби держави і підприємств в грошових коштах, але й контроль за витрачанням грошових ресурсів.

Фінанси виражають грошові відносини, які виникають між: підприємствами в процесі придбання товарно-матеріальних цінностей, реалізації товарів і послуг; підприємствами і вищестоящими організаціями при створенні централізованих фондів грошових коштів і їх розподілі; державою і підприємствами при сплаті ними податків до бюджету і фінансуванні видатків; дер­жавою і громадянами при внесенні ними податків і добровільних платежів; підприємствами, громадянами і позабюджетними фондами при внесенні платежів і одержанні коштів з них; ок­ремими ланками бюджетної системи; органами страхування, підприємствами, населенням при сплаті страхових внесків і відшкодуванні шкоди при настанні страхового випадку; нарешті, грошові відносини, що опосередковують кругообіг фондів підприємств.

Без участі фінансів не може бути розподілений національ­ний доход країни, що є за своєю суттю основним матеріальним джерелом грошових доходів і фондів. Фінанси виступають зв'я­зуючою ланкою між створенням і використанням національ­ного доходу, допомагають на основі врахування потреб сус­пільства визначати в ньому оптимальні пропорції між фондом споживання та фондом нагромадження.

Виникаючи на другій стадії відтворювального процесу — при розподілі та перерозподілі вартості суспільного продукту — фінанси мають об'єктивний характер і відносяться до числа базисних категорій. Потрібно завжди пам'ятати, що не діяльність держави сама по собі, а об'єктивні потреби суспільного роз­витку зумовлюють існування фінансів. Гіперболізація ролі дер­жави у виникненні фінансових відносин може завдати реаль­ної шкоди, оскільки загрожує небезпекою волюнтаристського вирішення питань господарської практики.

Іншою, не менш небезпечною крайністю є також недооці­нка активної ролі держави в розподілі та перерозподілі валово­го внутрішнього продукту і національного доходу з допомогою

16

фінансів. Саме з цим фактором насамперед, а також з наявні­стю різних форм власності та госпрозрахунковою організацією діяльності підприємств пов'язаний розподіл державних фінансів на централізовані і децентралізовані.

Централізовані державні фінанси відображають відносини, пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням центра­лізованих грошових фондів. Ці фонди поступають в розпоряд­ження держави як суб'єкта публічної влади. За рахунок цент­ралізованих грошових фондів фінансуються видатки держави на капітальне будівництво, реконструкцію підприємств, струк­турну перебудову, конверсію, утримується вся невиробнича сфера — освіта, охорона здоров'я, фізична культура, спорт, оборонний сектор, управління, правоохоронні органи, соціальне забезпечення громадян, здійснюється багато інших програм.

Децентралізовані державні фінанси — їх нерідко називають ще децентралізованими фондами грошових коштів — є в усіх галузях народного господарства. Нині підприємства та органі­зації усіх форм власності утворюють фонди за рахунок власно­го прибутку. Виняток складає лише аграрний сектор, у стабіль­ному розвитку якого держава проявляє особливу зацікавленість. Саме тому децентралізовані фонди аграрного сектора попов­нюються регулярними, хоч поки що й недостатніми асигнуван­нями з державного бюджету.

Фінансова діяльність держави та органів місцевого само­врядування базується на відповідних принципах — галузевих, а також принципах окремих інститутів даної галузі права, міжга­лузевих та загальноправових принципах. Галузеві принципи фінансової діяльності держави — це основоположні правила і вимоги, які відображають її найістотніші особливості і цілесп­рямованість, а основний зміст їх визначається Конституцією України та нормами права, що безпосередньо регламентують цю діяльність.

Принципи фінансової діяльності держави, як основні на­чала правового регулювання, виступають своєрідним камерто­ном всієї наступної нормотворчості у даній сфері суспільних відносин. Вони гарантують безперервність та послідовність нормотворчого процесу, забезпечують взаємозв'язок фінансо­вого законодавства та фінансової політики. Особливо велика роль принципів права у формуванні судової та адміністратив­-

17

ної практики, у відміні застарілих та прийнятті нових юридичних норм, тлумаченні правових актів та усуненні прогалин в за­конодавстві.

Стрижневий принцип фінансової діяльності держави, який пронизує всю її наскрізь та вибудовує в стрункий ряд інші прин­ципи галузі фінансового права, зумовлений публічною суттю самих державних фінансів і полягає в публічному характері цієї діяльності.

Наступний принцип фінансової діяльності держави поля­гає в розподілі функцій в цій галузі між представницькими орга­нами влади та виконавчими органами влади на основі консти­туційного принципу розподілу компетенцій законодавчої та виконавчої влад взагалі. Представницькі органи влади прийма­ють необхідні рішення, а виконавчі органи влади зобов'язані виконувати їх.

З принципом розподілу функцій представницької та вико­навчої влад у фінансовій діяльності держави надзвичайно тісно пов’язаний ще один галузевий принцип фінансового права — пріоритет в галузі фінансової діяльності держави представниць­ких органів влади перед виконавчими органами влади. По суті він ніби випливає з принципу розподілу функцій законодавчої і виконавчої влад у сфері фінансів, є його зворотною сторо­ною. Обидва ці принципи нерозривні один з одним і завжди проявляються одночасно, лише кожний у своїй специфічній ролі.

Серед галузевих принципів фінансової діяльності держави ключова роль належить принципу пріоритетності публічних видатків по відношенню до прибутків казни. Це зумовлено тим, що об'єктивно здіснення державою її функцій не може стави­тись у прямопропорційну залежність від величини доходу дер­жавного бюджету. Інакше в певні періоди розвитку це загрожу­вало б державі різким скороченням її дієздатності чи навіть загибеллю або глибокими катаклізмами в суспільстві. Саме по­дібну до цієї ситуацію переживає нині Україна. Тому, визнача­ючи в пріоритетному порядку обсяг публічних видатків, уряд вираховує у відповідності з одержаними результатами господа­рювання розміри необхідних для фінансової рівноваги держав­них доходів і подає їх Верховній Раді на узаконення.

Процедурні відступи від цього принципу, що знаходять своє відображення у затвердженій деякими парламентами процедурі

18

схвалення спочатку доходної частини, а вже після цього — його видаткової частини по суті не порушують логіки існування публічних фінансів і пояснюються головним чином намаганням забезпечити безперервність доходів казни у випадку парламентських зволікань із затвердженням бюджету в цілому, а також о певної міри характерним парламентам популізмом та інтересами міжпартійної та міжфракційної боротьби.

У вузькому розумінні цього поняття принцип пріоритетності публічних видатків означає, що до бюджету в ході його формування необхідно включати лише ті видатки, які необхідні ля виконання власне функцій держави, і ніяк не більше. Це осягається дійсним забезпеченням на практиці вільної конкуренції прав суб'єктів фінансових правовідносин на наявні в розпорядженні публічної влади фінансові ресурси, тобто "конкуруренцією заявлених потреб”. У відповідності з принципом пріоритетності державних видатків недоцільне будь-яке ухилення від вимог єдності і повноти бюджету, як і цільова прив'язка конкретних доходів до певних видів видатків, оскільки при цьому неможливо перевірити в достатній мірі видатки на їх необхідність.

Серед інших принципів фінансової діяльності держави необхідно назвати принцип здорових фінансів, принцип фінансової безпеки держави, принцип єдності фінансової діяльності грошової системи держави, принцип міжгалузевого характеру фінансової діяльності держави, принцип самостійності у встановлених чинним законодавством держави межах фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, принцип соціальної спрямованості фінансової діяльності держави, принцип плановості, принцип гласності та деякі інші.

Спираючись на зазначені принципи, сучасна держава  своїй фінансовій діяльності надає відповідних правових форм, з допомогою правових норм наповнює її правовим змістом. Правове стулювання фінансової діяльності в країнах з розвинутими ринковими відносинами є провідною формою державного керівництва економікою. Основи правової регламентації фінансової діяльності держави даються в її Конституції, яка насамперед за­кріплює за вищими органами законодавчої і виконавчої влади керівництво державними фінансами. Подальший розвиток і деталізацію ці основи одержують у спеціальному фінансовому за­конодавстві держави.

19

Зокрема, в цьому законодавстві чітко розмежовуються фінан­сова діяльність, що здійснюється державою як знаряддям пуб­лічної влади безпосередньо від фінансової діяльності, що здійснюється державою через посередництво органів держав­ного управління підприємствами, установами, організаціями. В сфері загальнодержавних фінансів держава в особі уповнова­жених фінансових і кредитних установ сама мобілізує, розподі­ляє і використовує фонди грошових коштів, фінансуючи на­родне господарство, соціально-культурну сферу, оборону, уп­равління, створення матеріальних і фінансових резервів. Що ж стосується децентралізованих фондів грошових коштів, то дер­жава уповноважує на їх створення і використання підприєм­ства, об'єднання і міністерства. Ці фонди грошових коштів є фінансами галузей народного господарства. З централізовани­ми фондами вони тісно пов'язані податковими та іншими обо­в'язковими платежами, а при необхідності — фінансуванням з них.

Співвідношення між фінансовою діяльністю, що здійснюєть­ся державою безпосередньо, і її фінансовою діяльністю, опосе­редкованою господарськими організаціями, протягом останнього часу істотно змінилось і продовжує змінюватись на користь останніх. В Україні в даний час обсяг позабюджетних фондів уже перевищив величину зведеного бюджету. Це пояснюється тим, що у нас відбуваються глибокі економічні, соціальні і полі­тичні зміни, зумовлені поверненням країни в русло загальних процесів світового розвитку. Держава перестала бути тоталь­ним фінансовим монстром. В країні йдуть глибинні перетво­рення відносин власності, здійснюється докорінна перебудова адміністративно-командного механізму управління економікою, його заміна ринковими методами господарювання. Поступово створюються умови, за яких економіка перестає бути заложни­цею політики, а ідеологічні догми — керівництвом до дії. На підтримку і прискорення цих процесів і спрямована фінансова діяльність молодої української держави.

Перед будь-якою державою в галузі фінансової діяльності завжди стоїть два основних завдання. Перше з них полягає в тому, щоб у повній відповідності із затвердженим фінансовим планом — бюджетом — зібрати передбачені кошти та розподі­лити їх у відповідності із суспільними потребами. Цей бік фінан­сової діяльності держави за своєю суттю є розподільним. З цим

20